除了对电车加税，欧盟对华“保护主义工具箱”里还有啥？怎么破？

摘要： ...

近日，欧盟委员会向相关方披露了对从中国进口的纯电动汽车征收最终反补贴关税的决定草案，草案虽对拟议税率进行了小幅调整，但依然保持了高额税率。这一草案将会在今年11月4日前在欧洲理事会进行最终表决。这是欧盟发起对华电动汽车对欧出口反补贴调查之后的又一关键性步骤之一，考虑到它正在宏观层面对华采取“去风险”政策，及在光伏等其他行业发起相关调查，可以看出欧盟对华经贸政策具有日益浓厚的保护主义色彩。

从长远来看，欧盟的对华保护主义举措不会只限于常规的反补贴、反倾销等基于市场竞争因素考虑的措施，而会从更宽泛的角度对华做出保护主义反应，甚至出于故意压制中国商品和产业优势的目的而更广泛地采取更具威慑力的政策工具，它们包括基于“安全、碳排放和人权”标准的政策手段。

对我国而言，破除欧盟现有和各种潜在对华保护主义措施的途径是采取更开放的对欧政策及更为积极的贸易和投资行动，以更紧密的相互依赖抵消欧盟保护主义政策的消极影响。

2023年9月11日，苏州港太仓港区国际集装箱码头，一批新能源汽车即将通过可折叠车辆框架箱出口国外市场。视觉中国 图

基于安全的政策工具

欧盟对华经贸去风险政策在很大程度上是基于安全的考虑。从欧盟角度来看，因中欧关系存在日益强烈的地缘政治竞争乃至对抗趋势，这将使欧盟在中欧经贸关系中处于一定风险之中。欧盟认为其风险主要体现在两个方面：

一是若欧盟与中国存在十分紧密的经贸相互依赖，在未来可能出现的较为极端的状态下，欧盟经济会因中国突然对欧制裁，或客观上两个市场的联系突然断裂而带来其无法承受的后果。因此降低与中国的相互依赖，可使欧盟免于在未来潜在的极端状态下因中欧经贸整体关系的主动或被动断裂所受到的损失。

因此，强调对外市场联系的多元化，降低而不是加深与中国的经贸联系，即“去风险”日益成为欧盟对华经贸政策的主流话语，并在事实上试图推动欧盟资本向中国以外市场的流动，甚至鼓励一些欧洲在华资本的对外转移，并寻求与中国商品市场或产业链的脱离，以尽可能减少对华经贸相互依赖。然而值得一提的是，上述基于安全考虑的对华政策的基础建立在未经证实的中欧未来关系严重恶化的臆测之上。

二是在目前现实状态下，欧盟认为中国的产品或投资政策可能或已经对欧盟的本土安全造成威胁或伤害，最典型的案例是欧洲一些国家对华为和中兴5G产品的敌视或疑虑，即使这些产品在技术上并未发现任何不安全的嫌疑。在现实中，欧盟对中国经贸关系的安全化已经不仅贯彻到部分中国的制成品，也包括投资和工程建设。欧盟成员国会根据本国的投资审查机制，基于投资流向和金额大小而对来自中国的投资进行潜在安全审查，一些被视作敏感领域（如重要基础设施工程项目）、关键领域和高科技领域的投资将很难甚至不会获得成员国及欧盟的准许。

基于安全理由对中国的投资和商品进行区别对待的方式是目前欧盟正在广泛采取的对华经贸措施的一部分，显然这一措施具有单边主义性质，因为它几乎没有寻求与中方的协调或协商，也并非经由多边主义平台（如世贸组织）而采取的行动。

另外，由于中方没有采取过类似或对等的对欧手段，欧盟对华保护主义手段也不能被视作欧盟对中国对欧经贸政策的反制。然而欧盟单边主义的、基于安全名义的对华经贸政策——更常见的是以“去风险”为借口的经贸政策——将急速损害双边经贸交流的互信基础。

基于环保的政策工具

欧盟对华经贸保护主义政策也可能会借用环境保护或碳排放的名义。事实上欧盟已经开始了这方面的政策工具运用，最为显著的案例是碳边境调节机制的启用。虽然这一工具在形式上具有普适性而非特别针对中国，但它能对欧盟对华经贸政策产生重要潜在冲击。

根据欧盟碳边境调节机制安排，欧盟在涉及电力、水泥、化肥、钢铁、铝和氢六个行业的产品适用于该调节机制，从而使欧盟的绿色标准成为制约欧盟外特定商品对欧出口最主要技术标准之一。尽管目前的碳边境税的覆盖范畴并不广泛，但这并不排除欧盟将这一范围扩大到更多行业和更多商品。

当然，欧盟这一机制对超出上述行业的众多商品的普遍适用在未来较短时间内可能不会实现，一方面它受制于欧盟目前无法在道德上对外推行过于激进的绿色主义政策的缺陷。因为在俄乌冲突背景下欧盟放缓推行绿色政策和重新使用化石能源正在削弱欧盟在绿色领域的所谓“道德权威”，这使它在绿色领域对华产品施加更为激进的保护主义手段缺乏足够合法性。更主要的是，欧盟还需要大量来自境外的最终产品及中间品以保障欧洲居民的福利及本土生产能力。然而，随着对华“去风险”的持续进行，甚至在未来最终完成“去风险”，那些试图对欧出口的中国商品可能会被欧盟的碳排放标准所针对而被阻挡在欧盟边境之外，因为到那时即使没有这些中国商品也不会对欧盟造成多大损害，但这很可能会对中国造成损害。

换言之，基于现实利益考虑，欧盟目前不会对华商品采取大规模的基于碳排放标准的保护主义措施，但不保证未来不会。譬如，即使欧盟对华电动车的反补贴措施完成之后，如果中欧在电动乘用车领域依然存在强劲竞争的话，欧盟有可能基于单位车辆的碳排放标准而对中国新能源汽车课以新的关税。因此，基于环保的对华经贸保护主义政策可能会随着其对华“去风险”目标的完成而被广泛采用，这将给未来中欧经贸关系带来更严峻的挑战。

2024年5月9日，江苏省太仓港国际集装箱码头，一批新能源汽车即将通过框架运输方式出口海外市场。视觉中国 图

基于人权的政策工具

一定程度上说，欧洲是全球人权保护领域的先锋——它是历史上人权倡导的发源地，也是联合国有关人权公约的积极支持者，且制定了《欧洲人权公约》及其保护机制欧洲委员会（The Council of Europe）。这些“头衔”使欧洲很早就成为国际社会中人权领域的积极倡导者和在国际经贸关系中注入人权原则的重要推手，甚至成为推动全球最新一代自贸协定中嵌入人权条件的最主要力量。最有名的案例是它在《洛美协定》第四期开始系统地将欧式人权标准等政治性条款嵌入对非洲等前殖民地国家的经贸政策中。

这些背景揭示出欧洲在对外经贸关系中注入人权要素有其历史渊源，在与非西方世界交往过程中尤其如此。值得注意的是，国际经贸关系中的人权保护也得到包括联合国和世界贸易组织等国际权威机构的认同。

有鉴于此，欧洲不仅在对外双边经贸协定中推行欧洲人权标准，而且在单边对外经贸政策领域正稳步推行更多的关涉人权保护的法律规范。譬如欧盟在2022年通过了“反强迫劳动法令”，并且正推动“供应链法”的运用等，这些法令都直接关注人权保护在对外经贸关系中的运用。

鉴于中欧在人权领域的不同理解和人权发展阶段的差异性，尤其是双方政治制度的差异，双方对人权因素在彼此经贸关系中所发挥的作用有非常不同的理解。在欧盟涉嫌违背世贸组织规定而否认中国市场经济地位前提下，欧盟对中国商品中人权要素的判定往往背离中国实情。换言之，欧盟将中国物美价廉的商品属性的决定因素之一定性为所谓“低人权”的结果，而完全无视中国与发达国家不同发展阶段人权保护存在的差异，及中国商品价廉物美很大程度上出自规模经济所带来的低成本优势的现实。

无论如何，基于人权的借口尽管没有被欧盟作为对华经贸保护主义政策的工具广泛使用，但出现这种前景的可能性很高，尤其考虑到它已经在法律上不断完善这些措施，这意味着它在提前准备并在需要时可以立即启用。

中欧经贸关系免于欧盟保护主义伤害是可能的

当然，欧盟的对华保护主义措施并不只基于上述三方面考虑，它也会以所谓“中国市场扭曲”为借口，采用包括反补贴和反垄断等常见的、尚属经贸领域“常规”政策的措施，这些措施正（潜在）严重伤害或冲击中国新能源乘用车、太阳能板、汽车电池、风电设备等商品的对欧出口。考虑到欧盟日益从地缘政治竞争角度看待中欧经贸关系，它未来从安全、环保和人权领域对中国商品和投资采取更为严厉保护主义措施的可能性正在增加，而所有这些措施的运用大概将把中欧经贸关系带入凛冽的寒冬。这绝对不符合中欧双方的各自利益。

对欧洲而言，尽管其保护主义措施能在短时间内伤害中国商品与投资的利益，但广泛的技术性和政治性保护主义措施最终会反噬欧洲固有的禀赋优势，从而降低欧洲商品和资本的对外竞争能力。相反，保护主义措施可能会激发中国企业斗志，促发中国创新能力更强劲的增长。但这并不表明中国市场期待欧盟更严厉的对华保护主义手段，而是渴望通过正常的方式建立对欧经贸关系，并从相互关系的稳定性中获得可预期的收益，这也是全球所有企业的正常期待，在对抗中寻求并保持优势只是迫不得已的最后选择，尽管中国有信心获得最后的胜利。

如果欧盟决定未来加大对华保护主义措施的运用，则中国在有限度的反制措施基础上，寻求与欧方经贸利益的相互再嵌入而不是扩大贸易争端符合中国利益。对中国而言，达到上述目的的有效途径是中国商品和资本在欧盟法律允许的范围内尽量进入欧洲市场，并通过中国市场更高质量、更大程度的开放性来吸纳更多欧洲资本和商品的进入，以及通过在第三方市场实现中欧经济要素的“重逢”，为中欧经贸关系的重新联结努力。

因此，对于欧洲潜在的各类对华经贸保护主义措施，我国完全有可能不动声色地通过柔性方式“破解”，而这也将重新激活中欧经贸的相互依赖关系，以及重新触发经济全球化发展的动力，这符合中欧双方和全球共同及根本的利益。

（简军波，复旦大学中欧关系研究中心副主任、上海欧洲学会副秘书长）